内容提要: 农民在农村基层协商民主中扮演着至关重要的作用，但其 协商参与现状不容乐观。既有文献对此的探讨多局限于农民个体因素，缺 乏整体性分析。本文将协商系统理论的视角引入农民协商参与研究之中， 在德雷泽克的六要素分析框架基础上，选取开放论坛、信息传播以及元协 商三个维度探析农民广泛参与协商民主的可能。我国农民参与协商短板多 集中在参与渠道、参与意愿以及参与能力这三个方面。本文尝试运用协商 系统理论，发现通过设置开放协商论坛，可以拓展农民协商参与渠道; 多 元化协商信息传播，可以激发农民协商参与意愿; 体系化协商流程，可为 农民协商参与提供制度性保障。协商系统的观点能够有效改善农民协商民 主的参与困境，推动农村基层协商民主走向治理有效。

关键词: 协商民主; 基层治理; 农民参与; 协商能力; 协商系统

一 问题提出

农村基层协商民主是我国现阶段民主政治建设领域的一场广泛而伟大 的实践创举。在温岭市、邓州市、天长市、辉南县等多个地区涌现出形式 多样、效果显著、意义重大、引人注目的农村协商民主典型案例，但农村 基层民主协商在全国各地的实践中不同程度地面临着困境，尤其是在协商 主体参与方面。协商主体参与是农村协商民主顺利开展的初始性、基础性 和前提性条件。而农民是农村中数量占绝大多数的群体，由农民作为协商 主体对涉及自身利益的事务进行充分表达，既能提升治理与决策的质量， 又彰显着我国人民当家作主的真实性。农民作为农村基层协商民主的重要 主体，其参与范围、参与程度和参与质量显著影响着农村基层协商民主的 实际效果。

2015 年 7 月，“两办”印发 《关于加强城乡社区协商的意见》指出， 要 “引领城乡居民和各方力量广泛参与协商实践”。但在全国各地农村 协商民主实践中，农民参与协商的积极性和水准普遍不高，致使协商民主 实践陷于精英化、形式化、悬浮化的困境，与协商主体广泛参与的制度设 想相违背，这也造成了农民协商需求同参与现状的张力凸显，农村协商民 主的真实性大打折扣，农民的诸多民主权利并未得到保障。

学界对农民的协商民主参与困境的研究多集中在农民个体因素上，认 为随着农民内在的意愿和能力的提升，可以改变农村协商民主参与的不利 局面。如邓谨等认为村民在政治德性和参与能力方面缺失，需要通过转 变观念、多方支持和培育协商主体予以克服; 韩小凤等从协商民主的社 会基础视角出发，发现提升农民的组织化水平，能够提高农民的参与能力 和参与效能; 季丽新研究发现，农民政治水平的提高关乎农村民主协商 治理机制优化，但农民政治协商能力不容乐观，因此提升农民政治文化水 平至关重要。尽管已有研究称得上是相当丰富，但仍然存在着值得深入探 讨之处: 其一，对于农民协商参与问题的思考多是在就事论事，有 “头 痛医头，脚痛医脚”之嫌，缺乏系统性、整体性的视角与站位; 其二， 现有的研究多将目光聚焦在协商参与主体本身，忽略了协商作为一个系统 性工程，系统之中各个环节存在着联系，协商系统的各个环节均能对协商 主体参与产生影响。

协商系统理论是协商民主理论的最新转向。自 20 世纪 80 年代协商民 主理论面世以来，经历了从理论解释、指导实践到制度取向的三个代际发 展 协商系统理论普遍被视为第四代协商民主理论的标识。协商系统理 论旨在矫正协商民主的 “微观倾向”，主张从广泛的系统视角去理解多个 协商场所及其关系，系统整体中协商和非协商实践之间的关系。因此， 本研究拟将协商系统理论的视角引入农民协商参与的研究之中，在全面检 视农民协商参与困境的基础上，从协商系统理论的分析视角提出农民参与 协商民主的若干优化路径，为改善农民协商参与的不利局面提供理论 参照。

二 协商系统理论: 一个理解协商 主体参与的新视角

尽管协商民主理论一经问世，即成为民主理论界的主流观点，但在规 模性和应用性等方面还是受到了一些批评。为此，协商民主理论出现了协 商系统理论的转向。John Parkinson 等学者在协商系统理论的标志性著作

《协商系统: 大规模社会的协商民主》 （ Deliberative Systems: Deliberative Democracy at the Large Scale） 之中，将协商系统定义为 “通过辩论、示 范、表达和说服等方式，以谈话为基础的方法来处理政治冲突和解决问题 的系统”，并总结了协商系统的三大优势: 大规模的社会角度、系统不同 部分的分工与互补、宏大的背景和广泛的系统性。王宇环是最早关注到 这一转向的国内学者，并以协商系统为视角分析协商和民主、政治代表与 公众、代表的回应性等问题。佟德志、张继亮、刘华云等学者陆续对其进 行关注，进一步拓展了国内学界对协商系统的认识。而张大维最先将协商 系统理论运用于社区治理实践之中，并分析了协商系统的条件、类型与质 量辨识等问题。 城乡社区是我国协商民主实践最广泛的试验场，更需要 对协商系统这一前沿性理论予以追踪，以营造协商主体广泛参与的良好 局面。

应对协商系统的分析框架进行聚焦，进而找到理解协商主体参与的新 视角。现阶段，在学界影响力较大的协商系统分析框架是德雷泽克的六要 素分析框架: 开放的公共空间、特定的授权空间、公共空间影响授权空间 的传播联系、公共空间对授权空间的问责、元协商以及内部决断性。 我 们可以认为，当以上协商六要素同时具备时，就形成了一个成熟的协商系 统。为更好地发挥协商系统对我国城乡社区协商治理的借鉴指导作用，笔 者对德雷泽克的协商系统分析框架予以整合，并充分考虑我国协商实践的 发展阶段，拟从开放论坛、信息传播以及元协商三个维度建立分析框架， 以此分析农民协商参与的困境及出路。

（ 一） 开放论坛

协商论坛是农民参与协商民主的具体场所。现阶段，全国各地普遍建 立了形式多样的协商论坛，如陈家刚分析了温岭的 “民主恳谈”、彭州的 社会协商对话会、盐津的 “参与式预算”、万东 “圆桌议事会”等农村基 层协商民主平台。① 但协商论坛总体上仍然是相对封闭的: 一方面，协商 多发生于既定的协商论坛之中，具有一定片面性及协商窄化的弊端; 另一 方面，农民作为最广泛的协商参与主体并未有效参与论坛之中，协商真实 性不足。协商系统理论则认为，协商可以发生在多种场所之中，如结构化 的论坛和非正式的公共领域。② 将多元的协商场所纳入协商系统之中，可 以最大程度地纾解协商主体参与受阻困境，实现协商主体的广泛参与，借 此推动大规模民主协商成为可能。

（ 二） 信息传播

传播是协商系统理论的重要组成要素，德雷泽克③认为政治运动、言 辞运用、争论或社会运动等传播手段会使得协商空间产生联系。在协商场 所之中，作为协商主体的农民可以通过信息传播相互联系、相互影响。信 息传播可以视为传播机制本身，也可以理解为一种话语民主，协商相关信 息通过话语的传播引入农民之中，才有了进一步参与协商、做出决策的可 能。信息传播目的与使命是引发协商主体对协商事项的关注、倡导、批 评、质疑、支持抑或几者的结合。④ 及时且充分的信息传播既可以吸引协 商主体的参与，又能为协商活动深入开展创造条件。

（ 三） 元协商

元协商涉及协商系统本身的组织问题。元协商代表了协商的组织机制 和组合方式，在其影响下协商主体与协商空间可以发挥协商系统的自我反 思与自我改造能力。不难理解，协商发生的具体空间、协商参与主体的规 模、协商议程的制定等都属于元协商的范畴之内。有学者认为元协商作为 一种促进协商系统自我组织的机制，必须把公众的公共空间和决策的授权 空间连接起来。

三 农民参与协商民主的困境检视

纵观我国各地的农村基层协商民主实践，农民的协商民主参与呈现出 参与渠道受阻、参与意愿有限和参与能力欠缺等方面的困境，相当程度上 限制了农村基层协商民主进一步发展。应准确把握农民协商参与痛点，从 而提出针对化建议。

（ 一） 农民协商参与渠道受阻

改革开放以来，农民的经济、文化、社会生活均发生了翻天覆地的变 化，但在政治生活方面并没有太多实质性的改善。在上层政治生活中，制 度设计方面农民主要依靠人民代表大会制度、信访制度、听证制度发挥作 用，但在实际操作中，农民很难真正参与其中。而在基层政治生活中，村 民自治的伟大实践肇始于广西合寨村，至今已走过四十多个年头。但我国 广大农村的多数地区在长时期内，除了民主选举之外，其余三个民主均未 能落到实处， “选举时有民主，选举完没民主”，农民普遍缺乏有效的利 益诉求渠道和实现机制。 被视为村民自治自我修复、补充和完善机制的农村协商民主，发轫于 温岭民主恳谈会，距今不过二十余年。纵观各地涌现出的协商民主探索， 虽然出现不少可推广可借鉴的实践案例，也伴随着不同程度的制度界定模 糊、选择性协商、协商会议形式化、协商实践异化等问题，民主协 商出现的不良趋势使得协商的真实性大打折扣。此外协商组织还存在强行 政性弱自主性的顽疾: 一方面众多农村协商组织的设立是为了响应上级指 令、完成指派任务，协商组织成员以两委干部、乡村精英为主，协商组 织对农民的动员与吸纳远远不足，使得农民对协商民主的制度认同较 低，实际参与不足; 另一方面，尽管各地涌现出形式各异的协商组织， 但总体而言农村基层社会的协商活力远远不足，农民群体呈现出协商积 极性欠缺、协商参与范围不广、协商参与质量不高的局面。因此，在协 商民主实践探索中，协商参与渠道的制度化、广泛化、常态化是必要的 发展方向。

（ 二） 农民协商参与意愿有限

参与意愿是影响个体参与行为的动机因素，反映了个体是否愿意参与 相关政治活动并为此付诸行为的努力。 国人对政治参与意愿的论述早 已有之，在春秋战国时期，《左传》就有 “肉食者谋之，又何间焉”相 关论述，顾炎武振聋发聩的 “保国者，其君其臣肉食者谋之; 保天下 者，匹夫之贱与有责焉耳矣” 更是影响了千百年来中国人的政治参与 意愿。

当前，学界普遍对我国农民的政治参与意愿现状不乐观。杨雅厦从历 史维度分析了绵延千年的封建专制使中国农民的臣民意识根深蒂固，历朝 历代的农民习惯了当 “臣民”，依附型政治文化特征强烈，不具备现代民 主活动该有的参与意愿。 徐勇教授在 《岳村政治》 一书的序中谈道: “在中国长期的历史上，只有皇权、绅权、族权，而无个人作为主体的民 权。农民只是臣民、小民、草民，而不是主权者的公民。”马克思对此 也有着精辟的比喻: “他们 （ 小农） 不能代表自己，一定要别人代表他 们。他们的代表一定要同是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是 不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐 给他们雨露和阳光。” 将目光聚焦在农村基层协商民主可以发现，受多元因素影响，农民协 商参与意愿有限: 一方面，从长期以来的政治文化来看，无论是根深蒂固 的中庸观念，还是村庄的 “熟人社会”属性，都使得在村庄公共治理时 农民参与的意愿不高，更多抱着 “看热闹”和 “随大流”心态而不擅于 独立思考和理性表达，实际参与时普遍存在以精英为主导的情况; 另一 方面，从农民的协商参与结构来看，农民 “半工半耕”的生计模式造成 农民协商参与结构缺位，进而影响协商参与意愿，这就会导致协商主体的 不完整性和协商代表的局限性，对协商的顺利开展形成制约，并在一定程 度上影响协商参与和协商质量。农民的政治文化和参与结构决定了当前农 民协商参与意愿有限，表面化、形式化协商现象泛滥，协商结果并未能体 现真实的民意。

（ 三） 农民协商参与能力欠缺

协商民主是一项对协商主体的政治素养有着较高要求的政治活动，协 商主体具备一定的参与能力可以有效降低协商民主制度成本，有效支撑协 商事项的顺利开展。根据阿玛蒂亚·森的可行能力理论，我们可以将协 商参与能力视为协商主体通过合法的协商渠道实现利益诉求所具备的功能 性组合，体现着协商有效参与的内生驱动力。

学界总体上对农民的协商民主参与能力的评价不高。徐行等认为大多 数留守农民受教育程度较低，见识不广，掌握与协商相关的各种信息也 少，表达水平也有限，因此他们很难站在主体的角度充分发表自己的看法 和意见。 杨弘等以一事一议为例，将农民协商参与困境概括为: 参与意 识不高，公共意识、公共精神欠缺以及议事能力低下。 可以说，农民协 商参与诉求与参与能动性之间存在着明显的张力，农民协商参与能力欠缺 使其陷入 “政治贫困”的境地，普通农民在协商民主之中难以获得与村 干部、农村精英同等的地位，极大地限制了这一群体的协商参与。

四 协商系统理论视角下农民参与 协商民主的优化路径

农民的协商意愿和能力提升是一个长期性过程，不可能一蹴而就，但 农村协商民主的需求和实际又充满紧迫性。因此，文本从协商系统理论视 角出发，尝试提出既着眼于未来又立足于当下，既立竿见影又潜移默化的 手段来改变农民的协商参与现状。

（ 一） 常态化与开放性的协商论坛设置

农民有效的协商参与需要以协商论坛的系统化为依托。现阶段全国各 地可推广、可复制的农村协商民主形式，如民主恳谈、参与式预算、社区 决策听证、民主评议等，都在不同程度实现了系统化协商论坛。通过协商 论坛发挥促进协商参与应有的作用，可考虑以下两个关键要素: 其一，保 持协商渠道的常态化。将协商机制真正嵌入乡村治理体系当中，使之常态 化、制度化，避免协商 “一阵风”和 “走过场”。要明确协商民主的范围 与边界，列出哪些是农民可以通过协商解决的事宜，哪些是征询农民意向 的，可考虑村庄相关公共事务在村 （ 居） 民自治、乡村振兴及其他公共 利益相关范围内，即可纳入相关协商程序之中。通过协商渠道的常态化设 置，使协商民主成为乡村治理的重要环节，使农村基层干部与村民在乡村 治理中自觉地采用协商民主手段，自觉地遵守协商治理的制度要求。 其 二，推动协商论坛的开放性。这里的开放性既包括公共空间的开放性，又 包括协商参与人员的开放性。前者意味着协商既可以发生在具象的、狭义 的协商会议室之中，也可以发生在抽象的、广义的协商空间之中，但凡能 推动协商发展的空间均可视为协商论坛; 后者侧重于在两委干部之外，利 益相关方、专业人士、普通村民等群体均可以在协商事项中扮演相关 角色。

（ 二） 线上与线下并重的协商信息传播

协商信息传播的系统化是农民有效参与协商的重要基础。充分的协商 信息传播可以实现农民对协商事项的相对全面了解，可以有效提升农民协 商参与意愿，并为协商科学化、有序化、透明化提供保障。通过协商信息 传播促进协商参与，有以下两种途径: 一方面，要注重既有的线下信息传 播渠道。村干部可在协商议题采集、协商代表选取、协商议程设置、协商 方案实施、协商结果公示等相关协商环节，及时公示协商信息，以此提升 农民的协商认同和参与热情。上级政府和主管部门可将村庄协商信息公开 情况纳入协商考核之中，以此激发村干部对信息传播的重视程度。另一方 面，探索符合发展趋势的线上信息传播渠道。采取以技术换空间的方式， 能够有针对性地打破时空阻隔，保障农民合法的政治权利，显著提升协商 主体代表性。因此，农村协商应当创新线上信息传播形式，吸引更广泛农 民群体的协商参与，并在此之中注重恪守相关的协商原则、规则和程序， 避免公共领域无序化与公共理性缺失等不利局面的发生。安徽省天长市 是 “全国农村社区治理实验区”首批试点之一，该市的信息传播做法值 得借鉴，当地在开展农村社区协商治理实践中，结合既有的智慧社区建 设，创新智慧协商渠道，建立村庄 QQ 群、微信群，通过网络问卷等方式 收集意见，尤其注重倾听外出务工人员、年轻人的意见，极大地提高了农 民的协商参与度。

（ 三） 规范化与体系化的协商开展流程

元协商所代表的协商组织机制问题是协商系统的关键一环，在具体的 协商实践中往往表现为协商开展流程。协商开展流程的设置模式与遵循原 则决定了协商实践的走向，也是改善农民有效参与协商的重要因素。

通过协商开展流程促进协商参与，需要重点考虑以下两个原则: 一是 协商流程的规范化。亨廷顿指出政治参与应当同政治制度化相适应，“政 治参与可能衍生出好的政治秩序，亦有可能是无秩序的政治不稳定甚至是 政治衰败，一切取决于政治制度”。2015 年中共中央印发 《关于加强社 会主义协商民主建设的意见》也明确提出要 “规范议事流程”。毋庸置 疑，规范议事流程能够为农民公平参与协商创造客观条件和制度保障，进 而推动协商治理机制持续有效运行。因此，各地在实践中应当充分领会中 央协商民主纲领性文件精神，在遵循协商民主基本原则的前提下，对协商 各项流程予以确定和规范。二是协商流程的体系化。对协商各个流程予以 充分衔接，才能形成程序合理、环节完整的协商民主体系，从而发挥协 商的制度合力。体系化协商流程是从制度层面上弥补农民协商能力不足 的重要途径。如天长市以 “五步五单” 规范协商议事程序，围绕协商 事项的采集、交办、办理、结果公示、成果评议五个重要环节，通过相 对应的清单形式确保流程之间的衔接，形成一个衔接紧密的运行体系。 农民提出协商事项时，只需按照 “五步五单” 的流程展开，具有极强 的可操作性。

五 结语

农民应当成为农村基层协商民主的重要主体已然是实务界与理论界的 共识，农民的协商民主广泛参与既是国家治理能力现代化的要求，也是农 民合法权利诉求的体现。当前，农民囿于协商参与渠道受阻、协商参与意 愿有限和协商参与能力欠缺，其整体参与现状远不能令人满意，距离广泛 参与的理想状态仍相去甚远。再加上农民参与协商的意愿有限、能力缺失 具有长期性特征，并非朝夕之间可以改变，亟须通过相关理论找寻破解 之道。 协商系统理论是当前协商民主研究的前沿理论，其中蕴含的系统性、 分工与互补等观点，可以有效实现农民协商参与现状的动态转化。开放协 商论坛的设定，可以拓展农民协商参与渠道; 多元的协商信息传播，可以 有效激发农民协商参与意愿; 体系化协商流程，则可为农民协商参与提供 制度性保障。本文从协商系统的视角重新审视农民协商参与问题，充分考 量所在系统内各个环节对农民参与的影响和作用，以供农村协商民主实践 发展和深入研究进行参考借鉴。