摘 要:作为一个复合性治理问题,防治工业固废污染环境势必要通过创新治理工具,优化治理机制, 形成一种价值共识,提升协同治理行动能力。 对“工业固废精密智控预警平台”的个案考察,旨在回答数字 技术撬动并赋能协同治理的内在机理:一是以信息驱动赋能多跨协同;二是以整体智治赋能跨部门联合行动; 三是以“事”为中心赋能“条”“块”协同。 在未来实践中,数字技术赋能的协同治理需要谨防技术空转、协同 表象和内驱力不足等问题。
关键词:数字技术;赋能;环境风险;协同治理
一、文献综述与问题提出
现代社会广泛存在着各种跨区域、跨部门、跨主体等多种因素相互缠绕的复合性治理问题,客观上 发出了推进协同治理、促进整体智治的时代邀请。 当前,数字技术成为推进国家治理现代化的重要引 擎,被广泛应用于各种治理场域,成为重要的研究对象,引起了学界和实践部门的广泛关注。 正如习近 平总书记所言:“当今时代,数字技术作为世界科技革命和产业变革的先导力量,日益融入经济社会发 展各领域全过程,深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。” 在此背景下,基于数字技术的各 种智治平台也应运而生,深刻地影响着治理主体间关系、信息流的网络传递和治理效能,从而实现了数 字技术对治理的高度嵌入。 学界围绕数字技术的相关研究主要从工具层面探讨数字技术在治理中的功能和溢出效应。 一方 面,基于技术赋能视角进行研究的学者认为,数字技术在推进治理体系和治理能力现代化进程中发挥着 正向的促进作用,包括重塑组织架构、制度规则,理顺运行机制,重构政府、市场和社会的关系。 “数字 技术正成为政府回应社会偏好的重要机制”,它丰富了政府的治理工具,提升了政府决策、监管和服务 能力,赋能政府自身治理,赋能政府的经济与社会治理, 在数字时代,“技术被寄予厚望,成为治国理 政的重要手段”。另一方面,注意到数字技术局限的学者认为,“数字技术本身并不足以保证善治”, “在运用过程中面临着组织、制度、伦理等多向维度的挑战和限度”。而围绕环境治理的相关研究侧重 从制度主义范式、技术理性主义范式和整体视角展开研究。 针对环境治理碎片化和如何提升治理有效 性的问题,有的学者基于历史逻辑,提出构建“地方主官河长与民间河长共同构成的有效治水体系”; 有的学者提出要引入整体性治理,强化“条块”联动,解决环境治理中的复合碎片化问题。 有的学者基 于技术理性主义思考如何运用数字技术提升治理的有效性,认为数据信息作为重要的资源,其产生、传 播与处理的方式对环境治理结构和过程有着重要影响。 综上所述,围绕数字技术与环境治理的关系研究,需在以下三方面进一步深入:一是基于主体关系 再造视角,探究数字技术之于环境治理的作用机理需要进一步加强。 针对复合性治理问题,技术理性主 义和单一主体治理局限愈益显现,需要重视共同体在环境治理中的基础性作用,以及数字技术对共同体 构建的赋能作用。 二是在重视数字技术赋能环境治理的基础上,需要进一步关注环境治理的类型学研 究。 不同类型的环境问题的复杂性和治理任务的艰巨性不同,数字技术赋能效应无疑也是迵异的,已有 研究主要聚焦水污染与大气污染,对工业污染的治理研究非常有限。 三是基于鲜活案例和第一手数据, 聚焦数字技术赋能环境治理的实证研究较为薄弱。 治理工具是达成治理目标和任务的手段,我们还需 要通过可感知的经验体悟,从实然层面去关注数字技术在具体场景和实践中如何实现治理目标和任务, 如何影响治理理念和治理生态,验证其实践价值,警惕可能存在的数字陷阱。 随着工业化的推进和发展,工业固废污染环境问题愈来愈突出,如何监管和规范各种工业固废的 产生、转移、利用和处置已成为一个复合性治理难题,时常遭遇跨部门协同困境,亟待通过治理工具创新 赋能协同治理。 因此,本文进一步探讨的问题是,数字技术所带来的深刻改变在工业固废治理实践中有 哪些具体表现? 如何撬动对复合性治域的协同治理? 其运行逻辑和作用机理是什么? 本文基于实然 研究,通过对金华市“工业固废精密智控预警平台” 运行实践的经验分析,考察数字技术是如何应用于 具有复杂性、多样性和跨域性的工业固废污染环境治理的,进而回答数字技术撬动并赋能协同治理的作 用机理。
二、数字技术赋能协同治理的现实基础
应该承认,针对跨区域、跨时空、跨议题等属性的复合性治理难题,从中央到地方,无论是理论工作 者还是实践部门的执行者,都越来越深刻地认识到运用系统论、整体论、协同化思维破解该难题的重要 性与迫切性。
(一)基层治理负荷与治理主体承载力的紧张
区别于农耕社会,在高度异质与流动的现代社会中,跨部门、跨领域、跨层级的公共问题不是越来越 少而是越来越多,基层治理负荷不是越来越轻而是越来越重。 大量需要应对和处理的新情况、新现象和 新问题,给社会生活甚至国家治理带来了难以预料的后果,“这些问题的数量及其处理难度,很多时候 超过了政府的权限能力”。 浙江省永康市个体私营经济较为发达,工业化和城镇化快速推进,有工业制造企业近 1.8 万家,其 中涉及产废企业 1.3 万家,每年产生工业固废达 14 万吨以上。 全市共有 1 039 家危险废物产生单位纳 入省固体废物监管信息系统,小微企业危险废物集中收运公司累计接收危险废物 1 739 吨,外运处置 1 72 619 吨,贮存 103 吨。 一方面,数量庞大、种类繁多的工业固废带来了隐蔽性的环境污染风险,非法倾倒 的违法现象时有发生。 另一方面,工业固废从产生、贮存、运输到分拣、再循环与最终处理要经历多个环 节,需要多主体介入,其中任何一个环节的监管缺失都会带来严重的影响。 虽然在普遍的环境问题治理 中,环保部门是主要监管主体,但其治理负荷过大且注意力分散,面对复杂性、复合性、不确定性的工业 固废处理问题,这种单一主体的单向度监督难以有效开展治理工作。
(二)复合性治域与“条”“块”分立治理结构的错位
复合性治域主要是指需要共同负责、共同行动的不可简单分割的治理领域,具有跨部门、跨层级、跨 区域和多治理主体等特征。 “生态环境具有先天的系统性或整体性”, 大气污染、河流污染等生态环 境领域的治理在一定程度上均属于复合性治域,需要多部门、多主体协同治理。 然而,科层制与行政分 工是现代政府的基本样态,治理的职能分散在不同管理部门和不同层级之中,形成了以“条”为主的专 业部门管理模式和以“块”为主的属地管理模式。 在基层治理实践中,“条线部门负责垂直管理的业务指导工作,而基层政府负责整体性的属地事 务,需要灵活应对属地问题”。 显然,如果没有强有力的协调与指挥系统,“条” “块”各自的职责取向 和治理逻辑在面对需要协同发力与共同负责的治理问题时会存在一种结构性错位,这是某些复合性治 理问题难以解决的深层原因。 因此,需要再造一种新的治理结构来应对复合性治域所面临的治理困 境, 强化“条块”之间的协调,推动“条块”分立走向“条块”合作,从各自为政走向合作协调。 如果说专业是实现复合性治域规范治理的前置条件,那么协同则是复合性治域有效治理的关键要 素。 因此,部门治理与属地管理缺一不可。 然而,在基层治理实践中,以“条”为主的部门治理与以“块” 为单元的属地管理,除了缺乏经常性的工作沟通与协调,囿于各自的本位导向和治理逻辑,“分工有余, 协同不足”的治理碎片化现象时有发生。 从永康市调研来看,工业制造企业聚集在郊区,并且根据工业产业链形成产业集群,有城西、城东、 城北、城南与城中五大工业区,五大工业区的属地管理特征明显。 但是,工业固废监管主体又分散于环 保、公安、行政执法等部门,由此形成多“块”对多“条”的治理结构。 面对复合性治理问题,多“块”对多 “条”的治理结构会出现一个意外的治理后果,即每个治理主体各司其职、“各扫门前雪”,却又时常陷入 “局部有效,整体弱效”的治理窘境。 工业固废从产生到处置的全链条存在多个环节,对其进行污染防 治客观上需要整体性治理。 因此,如何通过创新治理工具,搭建协作平台,助力协同,避免治理窘境,成 为复合性治理实践亟待解决的难题。
(三)专业分工与跨部门协作的横向张力
在专业化管理模式下,治理的职责分散于政府的不同职能部门。 从调研结果来看,工业固废实施分 类多元处置并由不同部门负责监管。 一般工业固废由产废企业自行处置,受行政执法部门监管;危险固 废由具有国家资质的处置企业处理,受环保部门监管;当发生非法倾倒工业固废的案件时,由公安机关 负责查处。 这种看似合理的职能化、专业化分工在实践中时常会发生“人人负责,人人又不负责”的集 体行动困境,尤其是面对“超组织边界”的复合性治理问题时,这种“头痛医头,脚痛医脚”的部门本位运 行机制更显窘促。 因此,如何在遵循专业分工的基础上实现跨部门协调与联动,增强组织关联,成为提 升复合性治理整体效能的重要命题。 事实上,多种因素聚合导致复合性治理面临的困境往往叠加出现,给基于科层与职能分工的治理结构和协同治理带来更大的挑战。 针对上述的紧张、错位与失调等结构性因素,如何建构协同平台,促进 信息集成,汇成信息流,强化统一指挥,形成合力,增强治理的韧性和有效性,成为地方政府治理的压力 与动力。 数字技术的迅猛发展,为超越科层逻辑和“条块”分立的治理结构,推进多跨协同与合作提供 了新的机遇,为解决复合性治理问题提供了新平台和新路径。
三、“工业固废精密智控预警平台”的建构与应用
环境治理应注重过程的协调与协同日益成为社会各界的共识,但观念形态的共识不会自动形成普 遍的治理行动,只能依靠治理主体创造性的建构与实践。 工业固废污染的战略防治与系统解决势必要 通过创新治理工具,优化治理机制,形成协同治理的价值共识并付诸行动才能实现。 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百二十四条专门对固体废物进行了解释:“固体 废物,是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放 弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、 物质。” 工业固废仅是固体废物中的一类,是指在工业生产活动中产生的固体废物,包含一般工业固 废和危险废物。 随着工业化与城镇化的快速推进,工业固废的产生量与处置方法之间的矛盾日益突出。 例如,一般工业固废往往采用填埋法或者焚烧法进行处置,但这种方式处理的工业固废,已远远超出了 一个地区生态的容纳量与环境的承载力,当产废企业对一般工业固废的处置方法还不规范时,在田间地 头、郊区地带就能发现随意倾倒的工业固废。 相较一般工业固废,危险废物的处置方法较为复杂,企业 处置成本高,加之非法处置背后的巨大利益链,引致非法倾倒危险废物污染环境的案件频发且屡禁不 止。 所以,如何有效防治工业固废污染,已成为具有跨领域、跨主体、跨时空等特征的复合性治理议题。 2014 年以来,为促进环境信息公开、提高公众参与度,生态环境部每年定期以年报形式发布固体废 物污染环境防治信息。 从《2020 年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》 公布的 2019 年各省 (区、市)一般工业固废和工业危险废物产生情况来看,浙江省的一般工业固体废物产生量 4 000 多万 吨,居全国第 9 位,工业危险废物产生量 400 多万吨,居全国第 3 位。 非法倾倒工业固废、危险废物的 情况时有发生。 例如,2018 年所破获的工业固废非法倾倒案涉及金华婺城区、金东区、兰溪市、义乌市、 永康市、武义县等县(市、区),污泥填埋点位 27 个,造成倾倒地环境严重污染,直接和间接损失高达 5 000 多万元。 2021 年 4 月,犯罪嫌疑人 GHY 伙同 ZGF 在永康市和缙云县交界处非法处置危险废 物,经对相关物品进行扣押、称重,重量达到 3 吨以上。 从调研情况来看,在危险废物产生与处置的链条 上,运输企业与处置企业的利益合谋成为非法倾倒的原因之一,而且非法倾倒不仅是地域性的,甚至是 跨地域的。 针对这些具有不确定性、复杂性,倒查难、监管难的工业固废污染环境治理问题,各级政府积极寻找 解决办法。 浙江省委主要领导多次对非法倾倒工业固废案件作出批示,要求根据案件侦办情况研究进 一步加强风险管控的措施,持续保持严打高压态势。 2021 年 4 月 21 日,浙江省生态环境厅、省公安厅 联合下发《关于做好工业固废精密智控闭环监管数字化改革试点工作的通知》,将金华和永康确定为浙 江省工业固废精密智控闭环监管数字化改革试点。 金华市高度重视,迅速成立了由副市长担任组长的 试点工作领导小组,实行专班化运作、清单式推进,全力打造以云计算、大数据等新一代技术应用为主体 的“工业固废精密智控预警平台”。 从试点来看,该平台的建构与应用具有以下特色。 一是全方位织密智能感知监控网络。 该平台依托智能感知卡口,以市际、县际为重点,在重点产废 企业周围、重点产废集中区域构建智能感知监控网络,确保实时感知所有重点车辆人员,形成监控闭环。 同时依托市际、县际智能感知卡口监控,分别建立了工业固废进出市域、县域两级控制圈,确保第一时间 掌握跨市、县转移工业固废车辆动态。 二是归集与整合基础数据。 该平台归集了市大数据局、市交通运输局、市建设局等部门的相关数 据,按照企业、车辆、人员三大要素分类,建立数据仓 22 个。 针对部分数据不齐全、不准确的问题,公安 与生态环境等部门联合开展实地走访、深入调研等,核实、修正、补充数据以夯实基础数据。 针对人工无 法采集的特殊车辆数据,充分发挥“雪亮工程”车辆抓拍功能,自动识别采集省内的自卸车辆数据,进一 步扩充车辆数据底库。 部门的基础数据、摸排数据与感知数据共同夯实了“工业固废精密智控预警平 台”的数据基座,为部门数据协同和业务协同奠定了基础。 三是建构“蓝、黄、红”三色预警机制和分级分类处置机制。 工作专班深入产废企业了解行业现状 及特点,调研高速公路收费站、市县际高速卡口等,掌握实际情况,并对近几年出现的工业固废污染环境 案件逐一进行解剖,分析作案规律,总结归纳作案特点,最终将时间、车辆、轨迹等 7 个具有普遍共性的 要素作为预警维度。 同时,围绕车辆轨迹的起点、终点、折返点、逗留点等环节,设计了联单、企业、车辆、 人员 4 类 12 种预警模型,通过反复研究论证和实践测试,实现对重点车辆的精密监测。 在此基础上,建 构“蓝、黄、红”三色预警机制和工业固废预警信息分级分类处置机制,明确工作责任、工作流程和工作 要求。 蓝色预警,也称为事前预警,重在预防发生工业固废非法倾倒的案件。 当重点车辆进入产废企业 后,平台自动推送短信提醒驾驶员、产废企业公司负责人、运输企业负责人要依法依规处置工业固废,起 到宣传教育和震慑违法犯罪的作用,从源头上防范非法倾倒工业固废行为的发生;若重点车辆运输工业 固废离开市辖区的,平台将同步推送短信提醒属地生态环境部门进行核查、加强监管。 黄色预警,即涉 嫌非法倾倒工业固废的一般违法情形。 若自卸车辆在夜间去往偏僻区域且有快速折返的行为,平台将 自动推送黄色预警。 先由公安进行研判溯源,固废种类明确的按照部门职责推送,由对应部门进行核实 查处;源头不清的推送给综合执法,由属地执法中队先行核查,根据核查情况和相应部门职责,由平台推 送给生态环境、交通、建设、行政执法等主管部门,实现多跨协同处置。 红色预警,即可能存在非法倾倒 工业固废重大犯罪嫌疑的情形。 若重点人员驾驶车辆频繁往返于工业区与偏僻区域,且在平台中没有 运输物品联单登记信息,平台将自动推送红色预警。 公安机关会同生态环境、行政执法等部门联合执 法,根据核实情况分类处置,确保形成多部门监管合力。 四是以平台建设倒逼管理优化。 在平台建设和运行的过程中,原有工业固废管理漏洞逐渐暴露,需 通过制度优化加以完善。 首先,要将所有产废企业纳入预警平台,从源头上加强规范化管理。 其次,要 在危险废物运输车辆审批制度的基础上,增加工业固废运输车辆备案制度,进一步加强运输车辆管理。 最后,要重塑危险废物转移机制,将危险废物转移联单分割为订单和运单,产废企业和处置企业签订订 单后,自动生成订单号,待运输企业上门签收工业固废后,自动生成运单号,杜绝联单报表不准确、造假 等问题,确保工业固废转移流程可视化、明晰化。 从运行成效来看,“工业固废精密智控预警平台”以工业固废闭环监管为切入口,突破性地实现了 三大功能。 第一,工业固废转运监管从过去纸质版台账式的滞后监管转变为“淘宝物流式”的全过程可视化闭环监管。 该平台依托“雪亮工程”的感知与抓拍功能显示每一条转运联单登记的运输车辆的真 实轨迹,同时自动比对运输车辆的真实轨迹和登记信息是否一致,对不一致的情形,平台自动预警,避免 了监管滞后与失真的可能。 第二,实现了对转运过程中异常情形的精准预警。 就目前来看,通过预警平 台对市辖区内活动的重点车辆全面监管,可以对已填报转运联单但出现异常情形的车辆精准预警,对未 填写转运联单的车辆,平台通过 7 个预警维度进行运算,运算结果经人工核实后,也可以发现违法线索。 第三,对平台的预警实现多跨协同处置。 “蓝、黄、红”三色预警机制推动公安、生态环境、交通、建设、 行政执法等部门多跨协同联动处置,切实提升了预警及处置的及时性、针对性和有效性。
四、数字技术赋能协同治理的作用机理
所谓协同治理,是指相关治理主体携手合作,通过建立伙伴关系,共同解决跨域、跨层级、跨部门的 复合性公共事务,实现公共利益所展开的合作与管理活动。 上述分析可见,“工业固废精密智控预警 平台”以工业固废闭环监管为切口,充分利用公安“雪亮工程”智能感知能力,紧盯“企业、车辆、人员” 三要素和“市域”“县域”两大控制圏,融合生态环境、交通运输等行政部门数据,通过智能分析,实现了 对工业固废转运全流程可视化闭环监管。 数字技术正在悄然释放巨大能量,使协同治理不再停留在观 念层面而成为共同的行动。
(一)以信息驱动赋能多跨协同
在已有的治理实践中,囿于部门间、条块间的不同治理逻辑,不同领域不同部门之间的合作通常通 过“权威驱动”来实现,即相关治理主体基于科层逻辑,通过设置公共政策议程,以行政性、制度性等权 威资源来动员治理主体,形成多跨协同,实现治理目标。 与“权威驱动”不同,“信息驱动”主要是通过畅 通信息通道,降低信息不对称,以信息流驱动科学决策和统一指挥,实现治理目标。 在传统的“权威驱 动”治理模式下,虽然可以通过监督、问责等规范与高位推动的方式促进政府间、部门间协同,但是囿于 信息不对称和权威注意力的变化,这种协同往往会出现持续治理乏力或边际效用递减的现象。 因此,如 何利用数字技术驱动多跨协同,破解工业固废污染发现难、监管难、处置效率低的问题成为环境治理中 的重要内容。 信息和数据是数字技术治理的基础性条件,也是避免工业固废非法倾倒,推进工业固废有效治理的 重要保障资源。 得益于数字技术强大的信息归集、整合、保存、转化与跨越时空的互联互通能力,相关治 理主体获取的信息更全面,避免了因信息不对称带来的认知偏差和注意力的非均衡分配,为信息协同提 供了重要保障,也为预警、快速决策与处置提供了信息保障。 “工业固废精密智控预警平台”打通了公安、 生态环境、交通、建设、行政执法等部门 44 项数据壁垒,归集电子联单、车辆、企业、人员等数据 60 余万 条,4 类 12 种预警模型每天监测重点车辆 3 万余辆。 这些信息为解决从前工业固废非法倾倒发现难、 发现慢的难题提供了清晰线索,较好地响应了防治工业固废污染需尽早发现、及时处置的协同行动。 同时,该平台实现了对分散于不同主体、部门、企业间相关信息的全方位归集与整合,推动市域、 县域、部门间的信息对接,打破了部门之间、主体之间的“数据孤岛”现象,促进了相关数据的实时共享 与互联互通,大幅降低了信息交流成本,助力治理主体基于时空、场景的全链条、多维度信息进行预判、 决策与处置,避免了“九龙治水”模式下的信息集成困难和联合行动乏力,也解决了自上而下“权威驱 动”模式下可能的信息传递失真和联合行动非长效化等问题。 例如,2021 年 8 月,“工业固废精密智控预警平台”多次发出一辆重型自卸车有跨县(市、区)倾倒固体废物嫌疑的黄色预警。 公安先根据预警 信息进行研判溯源,明确倾倒的工业固废为建筑垃圾与危险废物后,通过平台将信息推送给生态环境、 建设与行政执法等主管部门,实现了多跨协同处置。 经进一步查实发现,该车主有多次跨区域倾倒危险 废物的前科,涉及危险废物 100 多吨,并伙同他人跨省作案。
(二)以整体智治赋能跨部门联合行动
“整体”即“整体治理”,旨在通过治理主体之间的有效协调,更好地发挥系统整体效能。 其中,“整 体政府”是“整体治理”的基础,旨在推动政府内部的流程整合,实现整体性政府回应公共治理的需求。 这不仅要求政府打破内部藩篱、消除“数据孤岛”,实现资源整合、协同一体,而且更加强调治理主体的 整体性和共治性。 “智治”即“智慧治理”,强调治理主体对数字技术的广泛运用。 两者有机结合,“‘整 体智治’指的是政府通过广泛运用数字技术,推动治理主体之间的有效协调,实现精准、高效的公共治 理”。 从“工业固废精密智控预警平台”运行来看,数字技术之所以能够赋能协同治理,除了因海量数 据信息集成实现数据驱动以外,更重要的是因为这些数据叠加了融时空和场景的可回溯、可视化等技术 手段,实现了对治理对象的全方位、前瞻性刻画。 例如,平台可以对进入特定区域的重点车辆、进入本市 的外来车辆、没去过固废处置企业但在郊区折返的车辆进行预警推送,一改过去纸质版台账式的监管, 转变为可视化智能化的跨部门联合监管,全面提升处置复合性治理问题的响应力、敏捷力与合作力,使 单部门“专项行动”变为多部门“联合行动”。 应对环境污染这类“大事”,各级政府往往会采用定向资源动员, 实行专项整治行动。 专项整治 行动的确能够在短时期内创造出显著的治理成效,但其持续乏力、治标不治本等局限也非常明显。 “工 业固废精密智控预警平台”投入使用前,连夜蹲守是部门侦查寻找线索的有效方式,尽管能把犯罪嫌疑 人抓捕归案,但这种方式会消耗大量的时间与人力、物力,且侦查时间较长,效率不高。 “工业固废精密 智控预警平台”上线以后,多部门快速联合行动初见成效。 得益于该平台“蓝黄红”三色预警所推送的 数据,以数据生成共同责任,公安、生态环境、综合行政执法、大数据局、市场监管、自然资源、交通运输、 水务、农业农村、法院、检察院等部门及各镇(街道、区)实现了对工业固废非法倾倒的整体智治和联合 行动。 例如,2021 年 5 月 25 日凌晨,平台发出预警,发现市境内一自卸货车有非法倾倒的嫌疑。 经平 台轨迹卡口抓拍照片核查,发现该车 24 日 22 时驶出,车上装满工业垃圾,22 时 30 分左右折返后为空 车。 市公安局将初查情况推送给综合行政执法部门,经过落地核查,查实驾驶员凌某装载工业固废且涉 嫌非法倾倒,遂作出恢复倾倒地原貌并罚款的处罚决定。 这一事件中,从预警到处置实现了敏捷治理。
(三)以“事”为中心赋能条块协同
环境治理的复杂性决定了政府部门之间分工的必要性,治理的“关键在于将环境治理中的各种 ‘治理因子’纳入治理场域,通过优化治理结构、匹配治理权责、衔接治理任务、整合治理责任来推倒横 亘在部门之间的‘柏林墙’,实现各个治理节点的无缝对接”。 “工业固废精密智控预警平台”并未改变 现有体制下政府层级间、条块间、部门间权力关系的结构,也少有对法定的执法权责归属、管辖权做出 重新划分或调整,而是通过数字技术激活数据流、信息流,形成以“事”为中心的驱动型“条条”协同、“条 块”协同。 从实践来看,工业固废污染防治一方面涉及基于专业防治的“条条” 协同问题,促使平行层级的 职能部门走向联合;另一方面涉及基于专业管理的“条”与基于属地管理的“块”的“条块”协同问题,促使不同层级的职能部门走向联合。 传统治理中,一般遵循属地原则,即仅对本辖区的治理问题负责。 这种辖区导向治理中的边界封闭与界限分明,往往和“跨组织边界”的整体性、复合性治理之间存在严 重张力。 客观上,要有效防治跨部门、跨时空、跨领域的工业固废污染环境,尤其是各种跨区域非法倾倒 工业固废的顽疾,辖区导向的治理逻辑捉襟见肘。 因此,唯有让每一个治理主体都进入治理场域,形成 协同共识,实现价值共创,构成合作网络,才能对固体废物污染环境防治的全链条实施动态的、及时的精 准预判和迅速回应。 以往工业固废非法倾倒等问题的线索主要来源于信访举报,需要层层传递、核实,出于本位逻辑, “条”与“条”、“条”与“块”相互推诿、合力不足现象时有发生,跨辖区边界地带往往成为跨区域工业固 废转移与非法倾倒的重灾区。 从“工业固废精密智控预警平台”运行情况来看,得益于数字技术赋予的 跨场景、跨时空的可追溯、可预警、可视化闭环监控与智能处置体系,相关主体才得以迅速感知共同面临 的治理问题;更重要的是,通过数字技术,辖区边界、本位意识、组织边界变得容易穿透,从而建构了一种 围绕工业固废污染防治的公共责任体系,营造了责任共担而非推诿的治理场域,进而增强了一致行动的 紧迫性与现实可能性,并最终形成基于数据的敏捷治理共同体。
五、小结与进一步思考
在数字化时代,数字技术不仅增强了治理主体捕捉和回应复合性治理问题的能力,极大地改变了治 理生态,被赋予可以提高治理效能的厚望,也正在悄然激活基于数据驱动的治理共同体,使协同治理不 再停留在理念阶段,而是成为实实在在的治理行动。 正是借助于“工业固废精密智控预警平台”的应 用,防治工业固废污染环境这一复合性治理难题得以解决,通过信息归集、智能感知、可视化监控等数字 技术手段,提高了治理主体的快速反应和联动协同能力。 数字技术重构了治理界面和组织关联,撬动了 各职能部门的联合行动,加速了层级间、条块间的业务整合、功能整合和资源整合,促使行政分工转向行 政共同体,从碎片治理走向整体智治,用“我们”而非“我”的非线性思维和共同体力量推进有效治理。 值得注意的是,数字技术达成协同治理不会一蹴而就,而是循序渐进地为协同治理提供新动能。 因此, 在理解数字技术何以可能以及如何赋能协同治理时,以下三点值得进一步关注。
(一)数字技术赋能的张力与限度
从金华市“工业固废精密智控预警平台”建设与应用实践来看,政府在运用数字技术对工业固废污 染风险进行监测、研判与控制时,数据的有效性、确定性、完全性是精准判断风险的基础,也是推动治理 协同化的保障。 然而,数据的接入与应用层面存在的数字鸿沟仍是平台建设与治理效能发挥的阻碍。 从我们的调研来看,数字鸿沟及其带来的治理问题主要有三个:一是数据标准化问题。 因数据基础标准 各异,导致不同部门数据接入平台时难以兼容,而人工填写数据时又会因标准各异而拿捏不准,导致应 用出现精准性不足的问题。 例如,平台以联单登记的车辆运输轨迹为监管对象,若联单登记中车辆号牌 种类没有明确统一标准,加之录入缺失,就会影响平台预警和治理效能。 二是数据应用层面问题。 受部 门数据基础影响,平台接入数据应用后,其适应性与契合度出现较大差别。 例如,交通运输管理部门的 GPS 数据资源庞大,若把 GPS 数据接入平台,平台的存储与运算效率将会大幅度降低且运营成本较高。 工业固废非法倾倒监管中,对车辆轨迹的监管就是根据智能卡口的感知数据进行研判的,数据的差异有 可能导致预警与监管出现盲区。 三是数据权属问题。 无法清晰界定的数据权属以及相关部门数据审批的滞后性容易加大数字鸿沟。 工业固废非法倾倒问题涉及城建、交通等部门的数据,需要通过审批才能 获得授权,这会影响多部门协同联动的时效性。 针对数字鸿沟和技术运用中的局限,如何加强数字本身 的治理,如何通过数字平台增强信任与沟通,促使相关治理主体由“局外人”变成“参与者”,由“被治理 者”变为“治理者”,形成人人参与、人人尽责、人人共享的网络型治理共同体,这是必须正视并努力解决 的问题。 当数字技术赋能生态环境风险治理时,虽然打通了各个部门之间的关系,但是基于事本主义而精心 谋划的数字治理逻辑与目标,在实际运行中仍然受治理主体的本位主义、主体认知、数据确权和数字化 能力等主客观因素的影响。 应该说,通过数字技术防治工业固废污染环境有其合理性与特别的价值,但 我们必须警惕数字技术“大多只是覆盖到可见事务和客观秩序的层面,而难以渗透到主观的或流动的 秩序的层面。 使社会事实绝对地清晰,让社会变成完全透明的‘金鱼缸’,通过屏幕就能实现善政良治, 注定是不可能的”。 从功能性来看,数字技术虽然重新定义了治理界面、时空与规模,但是在如何克服 治理场景的复杂多变与技术刚性之间的张力,如何形成共识并产生认同等方面仍显得力不从心。 因此, 数字技术应被视为一种治理工具,而非治理主体。 实地调研与访谈发现,“工业固废精密智控预警平 台”的实际运用中,仍然需要线上平台治理与线下人工研判相结合。 例如,前端智能感知监控虽然可以 抓取车辆信息,但是相似的车辆也会让感知监控“失灵”,让“智能”变“失能”。 除此之外,受天气、环境 等因素的影响,车辆运输的固体废物种类无法通过监控精准识别,需要线下人工依靠经验,通过观察辨 识来判断其种类,由此锁定线索。
(二)重视基于激励与约束的协作保障制度,避免技术空转
“寻求自我利益的个体不会采取(自发)行动以实现他们共同的或集体的利益。” 基于部门理性, 职能部门“考虑更多的是‘眼前’的、切己的因素,即自身的目标职责和执行资源的多寡”, 组织的运 行逻辑和目标实现蕴含着一定的过程冲突,包括事项的轻重缓急、领导者的注意力偏差等,这需要上级 权威进行协调。 然而,上级权威及关键领导者的注意力总是稀缺的。 尽管大多数地方治理创新和目标 实现的直接动力来自自上而下的试点型高位推动,但这种高位推动却具有双刃剑效应。 一方面,它能够 超越本位局限,快速动员、协调与整合资源,发挥统领协作的综合优势,助力协同;另一方面,它极易因关 键决策者的注意力偏移而出现治理效能持续走低的尴尬。 基于数字技术形成的信息驱动的协调在很大程度上由牵头部门的力度、强度及具体场景决定。 当 牵头部门与其他部门权力等级相同时,这种牵头动员的协同往往会因各部门的集体理性而导致协同的 不稳定。 因此,如何更好地发挥数字治理平台的中枢神经系统功能,提高治理主体应用平台的积极性, 减少治理惰性成为持续推进协同治理需要高度重视的议题。 数字技术撬动协同治理仅仅是一种潜在的 可行性,为了使其可实现、可持续,必须更加重视基于激励与约束的协作保障制度,避免陷入“治理的技 术已经有了,但技术可能在空转,而治理却没有了”的窘境。
(三)重视基于权责利匹配的“平衡解”,避免协同表象
一定意义上,治理的内涵体现为关系治理。 从治理主体间关系来看,工业固废污染防治与其他大多 数环境治理一样,均涉及政府部门、企业和公众等相关主体,由此基于具体场域和治理场景产生各种利 益关系组合和类型。 任何一种哪怕是再“科学” 的分配方案也会产生“相对受益者” 和“相对受损 者”, 如何实现权责利相匹配的“平衡解”,进而增强区域间、部门间、多主体间横向协同的内生动力仍然有待进一步破题。 例如,平台虽然可以根据预警信息发现可能有非法行为的车辆与人员,但仍需要 相关部门派人去周围进行查找,这就需要投入大量的人力与成本,从而导致基层使用该平台的意愿减 弱。 因此,我们需要注意的是,协同治理并不等于有效治理。 从目前的经验来看,作为一种技术牵引的 协同治理,其建构的平台主要侧重政府内部的行政协同,如何才能将更多的行动主体纳入协同治理范 畴,汇集众多的治理要素、治理资源,形成功能互补、行动协调又各得其所的数字生态伙伴关系,变数字 技术倒逼式协同为基于共同体一盘棋思考的内在自觉行动,这是数字技术赋能协同治理需要重点关注 思考的问题。 从调研来看,“工业固废精密智控预警平台”虽然能够对工业固废非法倾倒等行为进行预警监测, 但是对工业固废产生和运输转移的源头监管仍存在不足,究其原因,仍是部门间、部门治理与属地管理 的协同不足、企业与政府的合作缺乏透明度、市场与社会的注意力分配不平衡等,这些问题亦不只是简 单的明晰职责就能破解的。 例如,从静态文本的角度看,部门与属地职责边界虽然能够得到比较明晰的 划分,但在实践中,由于复合性治理问题的跨界性、跨时空性、溢出性、不确定性等特征,要明晰职责、理 顺关系却并非易事,总有一些公共问题是由多因素触发,相互纠缠不清的。 为了避免在持续的理顺关系 过程中出现非实质性协同,就需要摒弃简单的线性思维,寻找清晰度与模糊性的平衡点,通过平衡“人 财物”“责权利”等关系,发挥治理主体的积极性与能动性,引导各治理主体围绕公共利益与公共价值采 取一致行动。